【摘要】农村集体土地所有权的流转具有明显的双层结构特征,政府在其中处于核心地位,拥有多重身份。通过对交易成本的模型分析可以看出国家垄断制度在控制农用地转用量上产生了一定的作用,但侵占了要素供给者的利益;在巨大的利益驱动下,国家垄断者的地位受到挑战,不断增加的交易成本使社会为此付出昂贵的代价。本文对交易成本的实证估算进一步证实了垄断程度越高,市场化程度越低,市场交易成本越高的结论。本文最后提出了相关的政策建议。