【摘要】在城市偏向惯性思维影响下,巨额的农业转移人口市民化公共成本成为政府的负担。但结合土地制度改革与发展方式的转变,必须考虑农地非农化过程中的土地增值和利益分配问题,强化农用地非农化增值收益"公共利益"的属性,由此有必要区分主动市民化和被动市民化两种情形思考市民化的公共成本分担。在主动市民化情形下,应该构建政府主导、企业为辅、农民参与的多主体成本分担机制;但在被动市民化情形下,实证研究表明政府是土地增值最大的受益者,且获利水平远高于市民化产生的公共成本,而农民的整体利益受到了剥夺。因此,被动市民化产生的公共成本不是政府的包袱,而是政府获利后对失地农民的反哺。