【摘要】城乡建设用地增减挂钩制度是优化城乡土地利用结构、提升建设用地利用效率的有效途径。本文基于土地发展权理论,提出挂钩指标是挂钩中土地发展权转移的载体,并将挂钩的实施分为挂钩指标的生产与使用两个阶段,指出"项目制推进"的实施方式是挂钩制度实施产生问题的重要原因,具体体现在:一是挂钩指标在生产过程中整拆整建,导致挂钩运行成本大、安置补偿不合理、农民被动参与、权益严重侵害;二是挂钩指标的使用封闭运行,导致挂钩指标使用效益低、指标供需区域不匹配。因此,制度创新的关键路径:一是在挂钩指标生产阶段构建闲置宅基地退出机制,将目前挂钩指标的"整拆整用"转变为"零拆整用",鼓励农民主动参与,降低挂钩运行成本,促进挂...