【摘要】本文从法律、政策和地方创新三个视角回顾了中国土地制度变迁的进程和面临的问题。中国的土地制度因不同用途沿着不同的路径演化:农地制度无论是地方创新还是政策和法律的制定都朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向发展,而非农地制度却在朝着强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向发展。同一块土地因用途改变而导致土地权利结构改变和利益分配方式变化,是现行土地制度的最主要缺陷。政策创新的基点是:在规划控制和用途管制的前提下,允许集体建设用地进入市场,盘活宅基地市场;探索征地中对失地农民的财产补偿办法,逐步消除城乡二元土地制度,让农民以土地财产权利参与现代化进程。