【摘要】本文以湖北A镇税费改革以来的乡镇政府改革为个案,发现乡镇政府改革在实质上表现为"非帕累托改变"。它具有这样三个特征:一是改革中一部分人利益的增加要以另一部分人的利益损失为代价,体现为绝对利益受损;二是即使全体社会成员的绝对利益都增加,它们的相对利益也会发生改变;三是由于利益实现方式的差异和成本投入的时滞,改革中的利益受损在一段时期内无法弥补。文章立足于发现各利益主体在乡镇权力结构中的相对位置,使改革方案本身就具有使某些人利益受损的特征,而改革方案的推行使得损益方案大部分实现,从而说明上述现象的成因。