【摘要】在政府与社会资本合作模式中,政府拥有"出资人"与"公共事务管理者"两种边界模糊的身份,造成政府资本与社会资本的实质性不平等,从而导致审计机关难以准确判断政府是否对项目拥有实际控制权,并陷入"审计困境"。清晰界定PPP模式中的政府身份是解决此问题的根本性手段。政府"双重身份"的界定应以"资本合作"为界,"资本合作"范畴内的政府与其他参与者是平等关系,审计核心是对资本的审查,要尽量降低行政干预,建立以完善PPP项目公司内部审计的规制体系为主、政府的外部监管审计为辅的PPP审计模式;"资本合作"范畴外的政府是公共事务管理者,审计重点要加强政府债务风险审计、公共利益维护的审计以及对"财政承受能力""物有所值"评价报告的审计。